8月中旬的湖北黄石，正午日头正盛、蝉鸣不已，室外温度显示31摄氏度，体感温度远高于此。这里，因为公交车司机不敢开空调，引来了社会关注的目光。
2023年8月初，因为新能源车电池损耗，黄石的公交车司机不能开空调，甚至部分班次不得不停运。事件发酵后，运营方黄石鸿泰表示将恢复五条线路的运营。黄石市鸿泰公共巴士有限公司，是黄石市唯一一家民营公交公司。
8月15日，南方周末记者在黄石鸿泰的四路车始发站看到，站点停着五辆车，树荫下的市民们正等待发车，驾驶员坐在车上不时用毛巾擦拭着额头上的汗水，发车后，空调才打开。
在西塞乡街道办终点站，四路车司机告诉南方周末记者，他的车上个月刚换过电池，现在能支撑跑五趟，换电池前充一次电只够跑两三趟。四路全长14公里，途经20个站点。
黄石鸿泰技术科负责人接受媒体采访时表示，今年国家取消新能源车辆购买补贴，公司资金面临困难。为了更换30辆电车的电池，黄石鸿泰正寻求第三方合作垫资。在办公室，他们拒绝了南方周末记者的采访。
黄石市水陆运输事业发展中心官网于2023年5月公示了2021年城市交通发展奖励资金新能源公交车运营补贴，可用于分配的运营补助资金1170万元，市城市公交集团有限公司分得785.35万元、市金禾城市交通集团分得34.6万元，两家公交公司均为国有企业。
上述方案中未见黄石鸿泰。但在2021年9月公示的2019年新能源公交运营补助方案中，黄石鸿泰还从补助总额3201万元中分得了1136万元。
不止是黄石。南方周末记者统计，近两年来，全国出现过的公交“停运”事件共16起，多发生于三、四线城市及其县、区，停运的原因多为缺乏补贴、新能源车损耗严重或已过质保期不安全等。
在出现停运风波的地区，民营公交公司承压更重。在上述16地中，有11地的运营者为民营公交。
企查查数据显示，公共电汽车客运行业现存企业4567家，其中国有企业908家，占比19.88%，民营企业2627家，占比57.52%。
在电动公交车领域，民营运营者占半数以上，他们遇到的困境是偶然吗？解决之道何在？
“一年亏六十万”
眼下，程军民手上的38辆公交车都在停车场晾着，全公司只剩下他和两三名行政人员，驾驶员也流失到了县里2021年新成立的一家国有公交公司。他是陕西省渭南市蒲城县城市公交有限责任公司的总经理。
这家公司运营的六条公交线路覆盖了80%的老城区，也是国有公交公司成立前唯一一家从事城市客运服务的公交企业。蒲城公交票价一元，残疾人、军人免费，老人和学生享受折扣。
“跑起来亏损太大了，一个月亏掉四五万，一年亏六十万。”做出停运的决定时，程军民算了一笔账。但公交停运不是办法，经常有市民打12345热线投诉。
2023年年初，蒲城县政府官网县长信箱回应县城公交停运问题时称，公交公司近年来亏损经营，加上选择公交出行人数减少，公交运营入不敷出，导致公交车停运。今年公交公司申请线路恢复运营，因手续不完善暂不能恢复。
2022年，程军民曾整理材料递给县交通局有关部门，反映经营困境，希望争取财政补贴，没有得到明确答复。
他向南方周末记者提供的资料显示，公司自2017年至2021年连年亏损，2021年纯电动车亏损达110万元，燃油车亏损达383.3万元。2017年，公司通过银行贷款、民间借贷等方式筹资更换新能源车，如今每年需还贷款利息50余万元。目前他有新能源车10辆。
56岁的程军民已接近退休年纪。他本想，只要补贴能下来，还可以把线路运行起来，可如今他不想做了，只希望有关部门或企业能接过他手里的这批车，给点适当补偿即可。
2200公里外，在黑龙江肇东市的王向军有着和程军民一样的为难。
王向军是肇东市一家民营公交公司的总经理，公司成立于2014年。他自称将一生的积蓄都投入到了公交客车里，还从银行、亲朋好友、民间借贷处东拼西凑，把钱用来买燃油车、更换新能源电车、建电站，投入不低于七八百万元，“你说普通人的一生能挣多少个八百万？”
尽管严重亏损，王向军仍在坚持运营新能源车。他多次到地方主管部门反映情况，终于在2023年9月初拿到了新能源运营奖励资金。“这笔钱刚到账，债主们就已经搁屋里头等着（分钱）了。”
王向军拿到的补贴，每台新能源车可以补3.5万元。“这钱只能抵车的折旧费，平时跑车赔的钱只能算赔进去了。”
由于东北纬度高、温度低，新能源车电池性能下降快，不如燃油车好用。王向军认识另外一位黑河的民营公交经营者，那边仍全部使用燃油车，但油料补贴少，也不敢跑车，二百多辆燃油公交车只能放着。
同样焦头烂额找钱的还有郭阳，由于还欠着驾驶员三个月的工资，无奈之下，他只能再次寻求民间借贷，给司机补上两个月的工资。
郭阳是中部某市的民营公交公司总经理，2019年后，公司的工资、电费要靠补贴才能发下来，疫情暴发以来，线路每天都在亏本。
2022年，郭阳的公司也曾停运，而后因政府及时介入重新恢复运营。但直至今日，补贴仍未到账。
补贴因城而异
小城市的民营公交指望补贴活着，以前不是这样。
1999年，程军民成立蒲城县首家公交公司，从渭南市道路运输管理处和蒲城县城市客运服务中心获批了道路运输经营许可证，申请开通101、102、103三条线路。为此，他投入144万余元购买了18辆燃油客车，每条线路配6辆。
“早期主要靠票价收入。”程军民告诉南方周末记者，当时县城仅有一家公交公司，私家车、出租车少，更没有黑车，公交成为当地人的主要出行方式，客流量可观，能实现收支平衡，甚至还有盈利。
出行与交通学者王健，曾被中国科学技术协会授予“全国公共交通学科首席科学传播专家”称号。他对南方周末记者说，中国在计划经济体制下，所有公共交通均为国有，直到20世纪七八十年代开放后，个体运输户才得以进入道路客运市场。
他介绍，2000年后，发展公共交通体系成为体现社会可持续发展的重要指标，各级政府大力投资和补贴公共交通，但至今没有一部法律明确定义公共交通是公益事业或基本公共服务，公共交通补贴主要由地方政府来负担，取决于政府官员是否重视，以及是否有足够的财力。
2006年，城市公交开始有成品油价格补助，即对比2006年成品油价格来确定补助金额，成品油价格上涨时补贴增加，下跌时补贴减少。
2008年，国家还对提高柴油消费税形成的涨价给予了补助。油料补贴就由成品油价格补助和税费改革补助共同构成，这一补助持续到2015年发生变化。
多位民营公交从业者向南方周末记者透露，目前民营公交收入来源主要是票价、广告以及补贴。对他们来说，过往财政补贴到位，就能正常生存，但2020年后财政补贴就不好拿到了。
2015年起，特别是受疫情影响，客流量下降明显。程军民所在的蒲城县客运量由2019年的544万人次暴跌至96.2万人次，此后两年的客运量以50%左右的幅度下降。
通常来说，城市公交补贴有国家与地方（省、市、县区）之分。国家层面有燃油补贴、新能源运营补贴等，地方也会根据财力提供政策引导性资金或弥补企业政策性的经营亏损。政策性亏损的原因包括执行低成本票价、减免票、经营冷僻线路、承担政府指令性任务等。
地方政府补贴公交的主要方式有成本规制和定额补贴。成本规制指在公交运营成本基础上，对政策性亏损给予财政补偿。2008年，深圳率先出台公交财政补贴及成本规制方案，上海、南京紧随其后。2020年之前，全国多数城市都出台了公交成本规制方案。
深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司工程师曾文鼎曾于2020年撰文介绍，公交财政补贴可分为两类，一是成本规制，二是定额补贴，根据车公里数或者人次计算。深圳从原本的成本规制发展到2013年改用定额补贴，即政府以购买服务的方式提供财政补贴。
根据深圳市公交财政补贴及成本规制方案，公交能取得的补贴金额受企业经营成本、利润、服务质量的影响。这部分财政补贴由市财政承担50%，各区按照常住人口比例承担50%。此外，深圳公交还能获得燃油补贴和新能源公交运营补贴。
对于财力有限的市县，地方财政要补贴公交行业则捉襟见肘。蒲城县政府在2021年8月3日给政协委员提案复函中写道，“目前，市级交通部门尚未明确关于加大县级城市公交车补贴预算相关政策，亦未明确给予我县国有公交公司建设项目资金支持。”
“我们过去拿到的补贴只有油料和新能源运营补贴。”程军民告诉南方周末记者。
补油变补电，全国换新能源车
2009年1月，科技部、财政部、发改委、工信部联合推动“十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程”，计划在三年中通过补贴每年发展十个城市推出1000辆新能源汽车示范运行。
2015年，交通运输部要求全国加快推动新能源汽车在交通运输行业的推广应用，不仅提出2020年城市新能源公交达20万辆的目标，且新能源相关补贴额度与各地推广目标完成度挂钩。
由于燃油补贴政策与用油量挂钩，企业长期依赖油价补贴而更多购买和使用燃油车，不利于推广新能源汽车。于是在2015年，财政部、工信部、交通运输部共同发布《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》，开始调整成品油价格补助政策。
一方面，逐年降低城市公交成品油价格补贴，增加新能源公交补贴，如新能源车购置补助、运营补助等。另一方面，涨价补助金额与新能源公交车推广目标挂钩，达成目标才能按照调整后的涨价补助全额发放，未达成目标的地区还要扣减应拨燃油涨价补助的20%。
该政策规定，北京、上海、天津、河北、山西、江苏、浙江、山东、广东、海南等地到2019年新增或更换的公交车中，新能源公交车比重须达80%；安徽、江西、河南、湖北、湖南、福建等地须达65%；其他省须达30%。
2015年后，程军民的公司所领取的成品油价格补助和税费改革补贴逐年走低。南方周末记者查阅蒲城交通运输局2016年至2021年的部门决算，成品油价格和税费改革支出主要分为对城市公交补贴、对农村道路客运补贴和对出租车的补贴。其中，城市公交补贴为三者最低，且逐年递减，由247.77万元锐减至9.35万元。
借着政策的东风，程军民在2016年为公司配置了10辆8米长的新能源纯电动公交车，每辆车享受购置补贴后，算上保险等杂七杂八的费用，需50万余元，一共投资500万余元。此外，每辆车还能获得6万元的新能源运营补助。
“10辆车有60万的运营补贴，这能减轻很大负担。”程军民说。在2020年蒲城县交通运输局部门决算中，确能看到2017年和2018年的新能源公交车运营补助各60万元，未查询到2019年后的该笔补助。
在新能源电车补贴和推广达标的激励下，全国各地的公交公司都在2015年后陆续将燃油车替换为新能源电车。有的地方政府还对提前报废燃油车、购买新能源电车的企业进行补贴，按照车型每辆可获得不同的补贴额度。
“我们本来不想换，但市里出台文件报废燃油车购买新能源车可获奖励资金。”郭阳当时手头的油车15万元／辆，只跑了两年，收购报废车的公司给他们报废车的报价是一辆三百多。
2016年，郭阳所在城市八家公交公司共同筹资两亿购买了400辆新能源车，郭阳买了138辆。当年购买400辆新能源车的4000万购车奖励目前还没有足额拿到。此外，省里给的绿色公交补贴本应有1600多万也只给了400多万，“划给每家公司到手只有几十万。”
补贴退潮之后
郭阳在2016年购入中通客车、宇通客车，当时宇通客车是38万一辆，报废期限13年，但实际上大多能跑7年。
“目前手头这批车，没换电池的都跑不动了。”郭阳说，刚买回来时充一次电可以跑一百多公里，现在只能跑二三十公里，这导致跑一天要充两三次电。
2022年，郭阳的公司换了89辆车的电池，电池成本占到车辆总价的40%-50%。更换电池的两千万资金，部分来自地方政府的城乡公交改造项目，部分由企业自行筹资，为此，郭阳又背了不少贷款。
有公交行业人士透露，补贴也催生了一大批汽车制造企业转型新能源汽车生产，行业呈现供需两热的局面。但2015年至2017年间的部分产品存在质量瑕疵。
王健表示，早些年，部分汽车生产企业拿到国家新能源补助，只要将公交车上的柴油机取下来，装上电池就可以申请补贴，为了多拿补贴而多装电池，偏离节能减碳的目标；同时，在财政补贴的引导下，公交公司也不思考公共交通电动化的技术路线何为最优，盲目购买一大批由政府补贴的低性能电池电动巴士。
他建议，改变补贴政策，让公交公司来决策选用技术路线先进的电动巴士，按照经济适用、舒适度更好，以及寿命期成本的原则，有轨电车和无轨电车都是可持续发展的城市公共交通方式。
在黄石，陷入公交车停运风波的黄石鸿泰，就正与供应商亚星客车对簿公堂。
在裁判文书网上，2015年至今，亚星客车因产品质量问题引发的买卖合同纠纷案共有16起，案件缘由涉及客车电池性能、自燃等问题。
王向军的车是在2018年、2019年购入的，目前除了2019年的车未过质保期，其余车辆均已过质保。“我们买车的厂家给我们的质保期五年，同时还有公里数的规定，比如20万公里，不管几年，只要超过规定公里数，也不保了。”
2021年，财政部、工信部、科技部、发改委联合发文规定，2020-2021年新能源客车补贴标准在2020年基础上退坡10%、20%。原则上每年补贴规模上限约200万辆。2022年，新能源客车购置补贴终止。
2022年，有人大代表提议延续新能源公交车运营补助，财政部回应城市公交属于地方事权，宜由地方承担支出责任。
此外，地方可回收中央财政安排的2019年及以前年度的燃油补贴结余资金用于新能源公交运营，2020年后，地方可以采取以奖代补的形式重点支持新能源公交运营。
然而，由于财政承压，地方补贴也难以足额及时下拨给对应企业。比如郭阳所在城市，2019年后公交补贴中应由地方补贴的部分常常缺位。“政府有时拨，有时不拨。”郭阳说，“照这样子下去，公交终究会跑不起，停工只是时间问题。”
目前王向军所购的客车电池问题不大，即使发生问题，他也不打算更换。他说，目前不止是更换电池的问题，很多客车的零部件也很难买到，因为补贴退坡后，厂家也不生产了。
“将就跑吧，现在也换不起，跑一天算一天。”不仅是王向军，他与所在省份的多家公交公司负责人交流，大家都说现在没有政策了，买不起新车，“可能就这么黄了”。
王向军曾与当地国有公交负责人沟通，得知国有公司的处境与民营相似，都没有获得补贴。只是，国有公交跑着城市主要线路，客流多，而且一旦有新的小区、厂区，能及时延长经营线路，民营公交则很难延线。
在不同地方，民营公交的成本结构也有差异。
一位在华南地区曾参与公交线路申请的行业人士告诉南方周末记者，他们虽然是民营企业，但跟国有公司一样，只是线路运营的承包商，除了向政府支付租赁费之外，只需承担人力成本、电费或油费，“每一条线路的车都是政府购买的，补贴也是直接补给政府。”
一位在东南某市的民营公交从业者对南方周末记者表示，国有资金更有保障，经营成本也更高，国有公司一个岗位三个人以上，民营一个岗位只有一个人。
《人民公交》杂志社社长陈超华告诉南方周末记者，国家政策层面上不会区分国有还是民营，政策的调整对各种性质的公交企业来说所受的影响一样。区别在于，国有公交集团业务形态丰富、收入多元，而民营公司大多只是纯经营公交线路，收入来源单一。面对补贴减少，民营公交公司的抗风险能力较国有公交更弱。
（应受访者要求，文中王向军、郭阳为化名。）